推行人性化执法  促进法制化建设
     -----宜春市交通执法工作调研  王赣闽  彭智勇
    当前，构建社会主义和谐社会已成为全社会舆论的中心议题，和谐社会则必须是一个尊重人权、以人为本的社会。随着尊重保障人权理念的逐步深入和交通行政执法活动与国际接轨，交通行政执法人性化已成为交通管理机关改革的价值取向。交通行政执法机关的执法者不能威严有余而仁善不足，既要尊重法律的权威，又要体现人性的关怀，以保障人们在法律、权利上的公平，自觉做到严格执法与热情服务的有机结合。也就是说，交通行政执法要把人性化执法服务作为构建和谐社会的一个新的平台，从而构建新型和谐的干群关系。如何切实做到交通行政执法的人性化，我以为要从以下三个方面入手。
   一、充分认识人性化执法
   “人性化执法”顾名思义，有两点意思：一是“人性化”，二是“执法”。这两点相辅相成，但其中也有主次关系，即以“执法”为主，要合理运用执法权，保障守法者的合法权益，对违法者予以处罚。在公正执法的同时，彰显人文关怀，提高群众对执法行为的满意度和支持率。
     从广义上讲，人性化执法是指执法主体在执法与司法各个领域,在遵守法律的前提下,以人权为核心,依照法定的职权和程序,以仁慈、人道、温情的方式进行非歧视的、理性化的执法活动,最终实现执法公正。社会主义法治理念告诉我们，教人尊重法律、热爱法律、信仰法律是第一重要的理念。这就要求执法者首先要端正执法意识，在规范执法程序和不违法的前提下，适当给予公民柔性的人文关怀，尊重人的人格，维护人的权利，体恤人的需求，顾及人的感受，其实质就是亲民执法，让习惯于领教法律威严的民众享受到法律的温情。其次是在强制性执法过程中应充分尊重当事人的权益，并在法律许可的范围内，主动或被动的适当地满足当事人一些合理的“要求与愿望”。但法律是无情的，是不受人的情感控制的理性的制度安排，它的本质是一种刚性的规范。法律条文的每一个细节都是经过立法机关反复斟酌，不断修正的，因此它的内容极其严密，任何一条都没有商量的余地。从这点看，法律有其严酷的一面，但也要看到，制定法律的目的是为了让社会更加有序、和谐和安宁。现代法治的价值取向是“以人为本”，在不违反法律的人性化执法渊源流长，人性化执法以人为主体和目的，以人权和人道为基本原则，将法律的教育功能和惩罚功能结合起来，追求执法公正与执法效果的统一。而执法的目的就是为了维护和谐稳定的社会环境，本身就是人性化的具体体现。
    从狭义上讲：执法人性化的概念应从三个方面来认识：一是以人为本，从最广大人民群众的根本利益出发，打击犯罪，纠正违章，教化民众，为规范交通运输市场秩序提供良好的社会保障；二是在维护法律尊严的前提下，公正、公开、公平执法，执法必严、违法必究，严惩犯罪，弘扬正气。要严格按照交通行政执法程序执法，在执法中要注意考虑教育宣传等社会效果，争取大多数群众的支持。三是从实际出发，注意处理好大局和局部利益的关系、政府与大多数群众利益的关系、部门与部门利益之间的关系等。当然，在交通行政执法过程中不能片面地强调人性化，执法本身就是严肃的事情，在法律面前人人平等，不应该也不允许徇私情网开一面。片面地强调人性化实际上就是不要法律，不按法律办事。俗话说，没有规矩不成方圆。试想，一个没有法律、不依法管理的国家会是怎样的情形呢？若天下大乱，则人性安在？随着人性化执法的全面实施，既依赖于完善的人性化立法，又依赖于执法之“刚柔相济”，还依赖于文明的执法理念。这是一项复杂的系统工程，需要长期而艰苦的努力。要实现人性化执法，必须完善人性化立法，充分认识人性化执法的深刻内涵，树立良好的执法理念，提高执法主体自身的素质和全社会的法律意识水平。  
    二、正确理解人性化执法
    近年来，社会上很多领域都提出了“人性化”这一概念，以至于在我们日常执法时，也常有人以“人性化”来要求。人性化管理是管理者的一个愿望，但也使执法者在执法时产生了不小的困惑。“人性化执法”这一提法不宜炒作，它反映了人们对执法与法治的一种误读。人性化实际上是法律自身原有之意，“人性化执法”的提法反映了长期以来执法过程中存在的瑕疵，而且这一提法有可能助长“人情化执法”的弊端。人性化执法是必要的，但不能将其发展为软懦执法，从而将弱化执法力度。人性化执法,已成为司法实践和司法制度改革的一个重要问题，倡导人性化执法是建立和谐社会的发展趋势。宪法和法律对权利的保障，也体现为对某些特定人群的权利保障，人性化执法在很大程度上就是为了维护这些特定人群的权利。在执法过程中必须走出人性化执法的误区，谨防不依法办事甚至违法，不能一轰而起，把“人性化”当标签, 成为一种口号。但人性化执法与严格执法并不是互相排斥，更不是互相抵触，而是互为补充、相互促进、相互统一的。
    第一：从调节方式上讲，严格执法体现刚性，“人性化”执法体现柔性。但这种调节方式上存在的差异，并不排斥“刚性”与“柔性”的统一。严格执法强调以事实为依据，以法律为准绳，较为排斥人的意识情感等主观因素；“人性化”执法强调提高执法服务的质量，强调尊重与保护当事人的合法权益和合理要求。两者通过正确处理好打击与保护、公正与效率、执法与守法的关系而实现辨证统一。
    第二：从运作方式上看，严格执法与“人性化”执法互为条件、互相补充。“人性化”执法是以严格执法为前提的，“人性化”受到“法制化”的制约，不存在脱离或凌驾于严格执法之上的“人性化”执法，否则“人性化”执法就是传统意义上的“人治”，而非现代社会的“法治”。需要强调的是，我们所倡导的“人性化”执法已并非传统的“人情”、“礼义”等带有封建色彩的执法活动，而是蕴涵了尊重人的价值和人文关怀为特征的社会主义新型法治精神。人性化执法是情、理、法的有机结合，提高执法质量，产生执法良性效应的有力体现。
   第三：从价值目标上看，现代行政执法的根本目的已不是单纯的处罚，而是通过法律手段教育、帮助、引导当事人知法、懂法、守法，维护法律的尊严。在这个层面上，纯粹的简单处罚不仅很难取得令人满意的执法效果，而且还可能强化了执法相对人与交通执法机关的紧张与对立。而“人性化执法”的微妙之处就是借助对执法相对人内心世界的启迪，来唤醒他们的法律意识和社会责任感。在北京同一地点违章百余次被罚万元，被罚者长时间未得到警示的“杜宝良现象”就是一个典型，它所暴露的表面上是执法制度的缺陷，实质上是执法者的失职，客观上难免造成“为罚款而执法”的恶劣影响，导致社会矛盾。《国道条》是根据《行政处罚法》而制定的，行政处罚的目的不是为了罚款，而是维护交通运输秩序，制止交通违法行为的发生。可以看出，大额的处罚行为有悖于《行政处罚法》的目的，北京交警这一执法行为的实际效果远远背离了立法进行交通管理的初衷，更谈不上体现立法的精神与宗旨。
    “杜宝良现象”告诉我们，法治社会不仅需要完善法律、严格执法，而且需要科学执法、公正执法，要充分体现执法为民、人性化执法理念。“人性化”执法，是执法的深化与完善，是执法态度、服务方式等发生变化的外在体现，与“一般性”执法没有本质的区别。它既强调执法人员在执法过程中要对执法相对人充满人性，也要保证执法相对人和全体社会成员在守法和接受监督管理时对执法者要支持与配合。因此，人性化执法实质上是执法工作的优化和执法质量的提高，以促进公民法律意识的增强和法制社会的完善。并不是因为强调人性化，执法人员就可能会执法不严，减弱执法力度，对不法行为、抗法行为一味迁就忍让，坚持“骂不还口，打不还手”，导致执法工作不能有效实施，执法质量受到影响，甚至受到人身伤害，在过去的执法活动中，这种类似的事件也举不胜举。如果是这样的话，就有悖于人性化执法的本意，是对人性化的异化，也不是交通法制建设的初衷。
    三、切实把握人性化执法
    人性化执法是执法的深化与完善，是执法态度、服务方式等发生变化的外在体现，它提倡以人为本，注重服务质量。人性化执法应体现出提示在先，教育在先，普法在先，处罚在后的人性化执法特点。推行与实施人性化执法，既要求执法者在执法模式和分寸掌握等方面的改进,也要加强执法对象、被服务群体的法律意识。交通行政执法人员是否该对多样性情况采取多样性的相对执法呢？如何把握好人性化执法的尺度呢？
   1、改变传统的“管制型”执法思维。在过去日常的交通行政执法中，由于传统的“管制型”执法思维的巨大惯性，部分执法者仍习惯性地将管理者与被管理者对立起来，简单地认为双方只是管制与服从的关系，有意无意地把“为民执法”变成了“对民执法”，当相对人维护权利、提出需求、提及感受时心里会想“到底是听你的还是听我的！？我说了算！听我的！”，忽视了执法相对人的参与权与主人翁地位，或片面地认为执法仅是或者主要是行政处罚和行政强制。这就要求我们执法者首先要从思想观念上真正实现突破，改变传统的“管制型”执法思维，强化执法者“执法为民”的意识，是建立和维护在与行政执法相对人和谐的关系基础。构建“和谐社会”需要全社会的参与，交通行政执法机关作为执法主体，既是代表人民政府的执法者，又是维护人民利益的服务者，更是构建和谐社会的参与者。因此，在执法中要尊重人民群众的主人翁地位，充分发挥其参与交通监督管理的积极性，促进全社会形成尊重法律、维护法律、信仰法律的良好风气，为加快规范交通执法奠定坚实的社会基础和群众基础。从群众利益出发，为群众排忧解难，增进人民群众对政府的信赖，增强凝聚力，化解矛盾，减少投诉、举报等不安定因素，避免公路“三乱”的发生和社会多元主体之间的利益冲突对正常社会经济秩序的干扰和破坏。交通行政执法者只有与执法相对人交心，增进执法者与执法相对人之间的相互了解，在工作中贴近群众、贴近生活、贴近实际，才是解决问题的治本之策。在依法行政的前提下，执法者要态度和蔼，言辞礼貌，使处于弱势地位的当事人充分表达意志，依法行使权利，对当事人的特殊困难予以同情和帮助，就会使当事人减少敌对情绪，服从处罚决定，确保法律的正确实施。高安市和丰城市交通局在吸取过去的沉痛教训后，积累了一定的执法经验，取得了较好的社会效果。人性化执法对执法者的执法能力提出了更高的要求，执法手段只柔不刚，则法无权威；只刚不柔，则难得民心。人性化执法刚柔相济，通过规劝、引导、协调、疏导、教育、服务等方法，将大量矛盾解决在萌芽状态，既方便群众，节省人力、物力和时间，降低行政成本，提高行政效率，落实了执法责任制，维护了社会稳定，又在宣传党的方针政策和开展生动的法制教育过程中，提高群众的道德水平，增强群众的法制意识。
    2、处理好“实体公正”与“程序公正”的关系。程序公正是指执法过程的公正，实体公正是指执法结果的公正。一般说来，人们所追求和期望的是结果公正即实体公正。实体公正是执法活动的出发点和归宿。但如果没有程序公正，要实现实体公正在一般情况下是不可能的。要实现执法公正，必须确保程序公正。只有公正的程序才能产生公正的结论，程序合法作为评价行政执法质量的重要标准，对执法者的业务素质、执法技能要求的明显提高，甚至部分部分执法者执法素质、执法水平还不能适应，执法者感觉到“人性化”执法以后执法过程不如以前的“管制型”执法简捷，思想意识上、现实执法中还多多少少存在“重实体轻程序”的倾向，不能处理好“实体公正与程序公正”的正确关系。因此要确保程序公正，首先，执法人员观念要更新。要增强平等保护行政相对人意识，依法平等地保护当事人的合法权益，对当事人应一视同仁，平等对待，依法保护他们的合法权益。其次，需要有机制作保障。作为交通行政执法机关，一方面要执行好法律程序，做公正执法的典范。另一方面要接受执法监督机关和社会各界的监督，确保整个执法活动严格依法进行。只有将执法活动纳入公正程序的轨道，执法活动才能摆脱任意性的支配，排除非法律因素的干扰，才能使人民群众对执法行为具有公正的感觉。
    3、提高自身素质，推行人性化执法。人性化执法，不是让我们降低执法标准，而是要求我们加强自身修养，提高办事效率和服务水平，严格依法行政。人性化执法和严格执法不是对立的，而是辩证统一的，交通行政执法人员要正确认识和处理两者之间的关系，真正做到把人性化融入到行政执法的整个过程中。在人性化执法过程中，坚持“以事实为依据，以法律为准绳”的原则，公正执法，这就意味着执法人员必须十分熟悉相关的法律法规，掌握其适用对象范围，使之成为得心应手的工具。因此，要大力提升执法者的执法技能和法律素质。交通行政执法工作涉及的法律法规面广、法律法规条文旁杂，执法者在全面掌握的同时，还要特别注意执法钻研、执法开拓、执法创新，既要实现一职多能，又要术业有专攻。要根据不同的情况不同的人，采取相应的方式去处理问题，才会取得良好的效果。如果仅采取机械的思维方式，简单粗暴的做法，是起不了作用的，同样的做法，作用于不同人身上，其效果也大不相同。所以，必须了解有关事物的来龙去脉，并在接触交流中揣摩不同的情况下不同人的心理状态及思想动向，作设身处地的换位思考，有的放矢，灵活采取相应的工作方式，帮助相关人员解决困难，纠正错误，这样，才能真正体现出人性化执法。
 总之，坚持人性化执法是交通行政执法机关践行“三个代表”重要思想和科学发展观的本质要求。交通人只有以平等、仁爱、诚信和律己的品行依法办事，才能担负起所肩负的政治和社会责任，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋、事为民所办。构建社会主义和谐社会对交通行政执法工作提出了更高的要求。各级交通行政执法机关在执法活动中要牢固树立严格依法履行职责的观念、法律面前人人平等的观念、尊重和保障人权的观念，强化证据意识、程序意识、权限意识和自觉接受监督的意识，坚持人性化执法，提高依法行政的能力，在执法中保障社会的和谐与公正，把握好在交通行政执法过程中的仪容态度、言行举止、调查取证、出具处理意见通知等等，做到合法、合理、合情，依法办事，力求准确，尽量减少可能导致行政复议、行政诉讼等影响行政执法效果、部门和政府形象的失误情况的发生，坚持行政为民，做老百姓的贴心人；坚持执法为民，做人民利益的忠诚卫士；坚持服务为民，做人民的忠实公仆。为规范我市交通行政执法，促进交通法制化建设，进一步落实交通行政执法责任制，构建和谐交通做出应有的贡献。